平成19年8月6日 JPF事務局

（1）調査者、調査期間：桑名　恵　2007年7月21日〜27日 （2）調査地：ヨルダン・ハシェミット王国アンマン市 （1）イラク周辺国におけるイラク避難民の状況調査 （2）イラク避難民支援に対する政府機関、国際機関、NGOの支援対応状況調査 （3）参加NGOの支援案件形成にかかわる関係諸機関との調整業務、情報収集 （4）JPF対応計画の方針策定にかかわる情報収集 日程 訪問先等 備考 7月21日（土） 成田発   7月22日（日） アンマン着 日本大使館訪問（含む加藤大使表敬） 参加NGOとの会合   7月23日（月） ICRCとの会合 アンマン市内のイラク避難民からの聞き取り調査 （NICCOに同行） 参加NGOとの会合   7月24日（火） 日本大使館との事前打ち合わせ ヨルダン政府（計画省、保健省、教育省、外務省、内務省、 社会福祉省との会合） 日本人会表敬訪問 クラスターミーティング（Community Service）出席 ハシミテ慈善協会との会合   7月25日（水） SCJ候補事業予定地訪問、避難民からの聞き取り調査 JBICとの会合 赤新月社との会合 UNHABITATとの会合 日本大使館への報告、調整会合 加藤大使との夕食   7月26日（木） NGO調整団体NCCIとの会合 SCアライアンスとの会合 WFPとの会合 UNICEFとの会合 JICAとの会合 参加NGOとの調整会合   7月27日（金） アンマン発   7月28日（土） 成田着   （１）現地状況調査 1. ヨルダンにおけるイラク避難民の概況   　2006年末から2007年3月のUNHCRによるジュネーブ会議による支援アピールなど、ここ最近、イラク周辺国におけるイラク難民の問題の深刻化と支援の必要性が国際的に着目されている。調査期間中の7月26日にはイラク周辺国イラク人支援に係わるホスト国会合がアンマンで開催され、シリア、ヨルダン、エジプト、レバノン等イラク人の受入国が共同で国際社会からの支援を改めて訴えた。今般のJPFによる調査は、ヨルダン政府や国際援助機関の動向が揺れ動く中、実施された。 　UNRWAによると、イラク国内の情勢の悪化を受けて、毎月5万人がイラク国内に避難している状況にあるという。主な避難先は、左の図に示すように、シリア、ヨルダン、レバノン、イラク、エジプトなどの周辺国である。 　ヨルダンは、その中でも2番目に多くのイラク人を受け入れている国とされ、そのイラク人の数は75万人といわれている（UNHCR 統計）。現在ヨルダンはイラク人の新たな流入は受け入れていないため、数は増加傾向にはない。援助団体の関係者からは40万人程度という推計も聞かれ、正確な根拠に基づく統計は存在しないのが現状である。ヨルダン政府は2007年3月よりノルウェーの団体FAFOに委託し、イラク人に関する大規模な実態調査を行っているが、まだ結果は発表されていない※1。したがって、どの地域にどのような状況でイラク人が暮らしているのか、包括的な情報が存在しない。援助機関は支援を行うにあたっては、イラク人の多くが不法滞在の発覚を恐れて目立たず暮らしているため、現地スタッフのコネクションを通じ、断片的なコミュニティ調査によって困難を伴いながらイラク避難民の状況把握に努めている。 　ヨルダンにおけるイラク人は経済状況により大きく3つのグループに分類される（ICRC Needs and Numbers, 2007）。第一のグループは、富裕層のイラク人である。このグループのイラク人は、ヨルダンの銀行に15万ドルの預金を持つことで、ヨルダンにおける居住権を獲得しており、ヨルダン人と同様の行政サービスを享受している。これらの富裕層は数パーセントのみであるといわれているが、羽振ぶりのよい生活をしているため、「ヨルダンに居住するイラク人はお金持ち」というイメージを作る傾向にある（国際援助関係者からのヒアリング）。第2のグループは、中間階級のイラク人である。日常生活のニーズを満たす程度の経済力は持っているが、ヨルダン居住における法的ステイタスに問題を抱えている。第3のグループは、脆弱層のイラク人であり、日常生活に困窮している上、法的ステイタスに問題を抱えている。特に近年流入しているイラク人は、第三の脆弱層が多いといわれている。第2、第3のグループは、違法滞在による送還を逃れるため、目立たない形で出政府当局との問題を回避しながら暮らしている。 　ヨルダン政府は、第二、第三のグループのイラク人を、難民ではなく、「Temporal guest」と認識する姿勢をとっている。ヨルダンに入国すると、最長6ヶ月間の一時滞在が認められるが、その期間内に居住権を獲得しない場合は、正式な滞在許可のない状態となる。その後、UNHCRに難民申請を行ったり、Asylum seekerの登録を行うことで国際援助の救済を求める方法がある。難民申請においては、第三国での難民ステイタスが認められるケースのみであり2006年時点ではその認定数は約1000人に過ぎない。Asylum Seekerにおいては 、2007年時点で3万5千人がUNHCRに登録しているが※2 、多くのイラク人がUHNCRに登録を行っていない。理由のひとつに、登録してもUNHCRがサービスプロバイダーとなる支援が受けられるのみで多くの利益が享受できない上、不法滞在からの保護に対しての措置は何も保障されていないことがある。またUNHCRに登録することで、政府に対して情報が流れてしまうことを危惧し、一切の登録を拒否し目立たない形で生活を送ることを選択する者が多い。 　現状を打破するにあたっての将来的な選択として、自発的帰還、地元への融合、第三国への移住のオプションなどを求めることになるが、イラク国内における情勢の悪化、及びヨルダン政府におけるイラク人への短期的な対応方針を鑑みると、どれも現実的な選択肢とはなりえない。したがって、ヨルダンにおけるイラク人の状況は悪化の一途にあり、援助コミュニティ関係者の中では、ヨルダンのイラク人支援は、中長期的な対応が必要であるという認識で一致している。 ※1 2007年4月時点で、FAFOは6月に結果を公表すると発表したが、7月末時点でも公表されていない。FAHOによる調査は既に終了し、現在ヨルダン政府による精査の段階にあるという。CAREなどの国際援助団体によると、政府が意図的に発表を遅らせている可能性もあるとのことである。 ※2 2007年末までには、7万5千人に増加させることを目標にしている。 2. 支援のニーズ   　政府機関、援助機関、イラク人からの聞き取り調査から、主に以下の支援のニーズが高いことが明らかになった。     ア） イラク人の法的ステイタスに関する保護     　1.で述べたとおり、ヨルダン政府の方針により、イラク人は難民としての保護はなく、ヨルダンでの滞在許可がない限り、正式な社会サービスが受けられない。UNHCRに登録して得られるAsylum Seekerのステイタスがあるが、UNHCRがNGOなどを通して行っている補完的な事業から支援を受けられるのみであり、基本的な社会サービスは享受できない状況に置かれている。 　イラク人に対する法的支援を行っている主要人道援助機関は、Mizan（UNHCR事業）、The National Center for Human Rights(UHNCR事業)、Jordan Women Unionなどがある。法的ステイタスがイラク人の生活の困難さにつながっている面が多く、援助機関からの更なる働きかけが期待されている。         イ） 保健医療サービス     　Asylum Seekerの登録を行っていれば、滞在許可がなくとも、イラク人への支援を行っている援助機関による医療サービスは受けられる。しかし、重病の疾患に対しては、自費にて治療費を払わねばならず、大きな経済負担となっているケースが多い。 　イラク人に対する医療支援を行っている主要人道援助機関は、Caritas Jordan（UNHCR事業）、Jordan Red Crescent Clinic(French Red Cross, German Red Cross, IFRCとの連携事業)、Italian Hospital（Caritas 及びICMCの搬送患者）、MSF、MSFオランダ、Royal Association for Iraq Immigrants (イラクNGO)等がある。         ウ） 教育サービス     　滞在許可のないイラク人は公立学校への入学許可が得られないため、私立学校、インターナショナルスクールなどの高額な授業料が払えない場合、子ども達が学校で教育を受けられない状況にあり、大きな問題となっている。ヨルダン政府は、2007年8月、滞在許可のないイラク人も公立学校入学を許可するという新しい方針を出し、状況は改善される見込みである。しかし、施設、教師、受け入れ態勢において、ヨルダンの公立学校のキャパシティが全般的に不足しており、また校長先生の意向が左右することも予想されるため、援助機関による支援の必要性が求められている。UNICEFとUNHCRは、7月27日、共同で周辺国のイラク人に対するBack to School 支援へのアピールを国際社会に発出した。 USAID、EUが大規模な教育支援を行う予定といわれている。 　イラク人に対す教育支援を行っている主要援助機関は、UNICEF Jordan, International Catholic Migration Commission(ICMC)、CARE(UNHCR事業)、Save the Children Jordan, Jordan Red Crescent等がある。         エ） トラウマを抱えた人々への心理社会的支援     　イラク国内での紛争、迫害、性的暴力等に加え、避難後、正式な滞在許可がないまま異文化で先の見えない生活が続くことでの心理的負担が大きいため、心理社会ケアが求められている。 　心理社会的支援を行っている主要援助機関は、UNHCR、CARE、Mercy Corps、Save the Children Jordan等がある。         オ） アンマン市以外の都市におけるイラク人への支援     　イラク人への支援は、アンマン市内への支援に集中しているため、アンマン市以外での避難民の状況の把握、及び支援の展開が必要とされている。     （２）援助関係機関との調整 1. 参加NGO4団体の事業形成   　JPF事務局が関係機関との調整を行い、本調査ミッションに参加した、JEN、KnK、NICCO、SCJと共同で政府機関や援助関係者からの情報収集を行った。また、参加NGOが団体別に行っている事業案形成調査においては、JPF事務局が適宜同行するとともに、2日に1回の割合で参加NGOが集まる場を設け、進捗状況の確認、情報交換、今後の対策を協議した。また、調査ミッションの前後においても、参加NGOが集まる会合を設け、積極的な意見交換の場を作った。 2. 現地行政機関との調整   　ヨルダン政府とは、計画省、外務省、内務省、教育省、保健省、社会開発省との合同ミーティングを持った。調査団からヨルダン政府に対し、JPFの組織やイラク人支援の方針について説明するとともに、イラク人の現状や支援のニーズ、ヨルダン政府の支援政策、JPFが支援を行うにあたっての具体的な手続きについて尋ねた。 　ヨルダン政府の方針として強調された点は、第一にイラク人の支援においては、ヨルダンの既存のシステムを通じた支援を行ってほしいということ（イラク人のみへの支援を行うことでパラレルなシステムを作って欲しくないということ）である。イラク人に対する支援を実施している国際援助機関においても、ヨルダン政府の方針に従って、ヨルダンの既存の組織を活かしながら、イラク人のみならずヨルダン人を含めた支援事業を行っている状態である。第二に、JPFが事業を行う場合は、大使館などを窓口とし、一括して政府と調整して欲しいということであった（その場合計画省、Ms.Fedaがフォーカルポイントとなる）。省庁の垣根を越えて、計画省を中心とするチームで対応する政府の方針は、他援助機関に尋ねるとこれまでなかった新しい動向であり、ヨルダン政府がイラク人支援を前向きに考え始めている兆候ではないかという意見も聞かれた。 　JPF事務局及び参加NGOは、ヨルダン政府の方針に沿う形で案件を形成し、JPF一括でヨルダン政府との調整を行いながら進めていくことを確認した。 3. 国際機関との調整   　本調査では、UNICEF,　UNHCR、UNHABITAT、IOM、との会合を行った。その他かで、イラク人に対する支援の中核となるのが、UNICEF、UNHCRである。調整会議は、UNHCRをフォーカルポイントとし、Inter-Agency Meeting及び保健、コミュニティーサービスが、UNICEFを中心として教育分野が実施されている。UNICEFとUNHCRは2007年4月、7月に国際社会に向けてアピールを発出している。ただし。7月26日にイラク周辺国のホスト国会合が開かれ、ヨルダン政府のイラク人への対応、国際社会の支援の動向がこれからより明らかになる中、調整会議も本格的に開始されておらず、まだイラク人支援の全体像が描ける状況にないといえる。 　NGOの連携については、UNHCRはすでにNGOとIP契約を結び、法的支援、教育、医療の分野で支援活動を進めている。UNICEFは現在のところ目だったNGOとの連携は行っていない。JPFとの会合では、UNICEF、UNHCRとは今後JPF参加NGOとの連携の可能性を探ることを確認した。また、イラク人への支援は、ヨルダン政府との調整が重要であるため、今後とも情報交換をしていくことで合意した。 4. 日本大使館、JICAとの調整   　日本大使館からは、調査前の政府機関からの情報収集、政府機関や王立系団体との日程調整など、多大なるサポートを頂いた。現地調査においても、政府との合同会合やハシミテ慈善協会との会合に中島一等書記官に同席いただくなどバックアップを得た。今後のJPF支援を進めるにあたっては、ヨルダン政府から日本大使館によるサポートと調整を直接要請されたことからも、JPFより日本大使館の支援をお願いし、今後も密な連携を取っていくことを確認した。その際、日本大使館からは、JPF内の調整を行うスタッフが現場で必要であるという見解が示された。 　JICAとの会合では、JPFからJPF支援方針と参加NGOの支援動向について説明を行い、意見交換を行った。JICAが2007年3月に行ったイラク人支援実現可能性調査においての内容のブリーフィングを受けた。また今後JICAが行う可能性のあるイラク人支援に関するワークショップでの協力の可能性、NGOと連携できるJICA資金などについても話し合った。 5. イラク人支援全般に関する調整   　イラク人支援にかかわる援助機関の調整会議は、UHNCRをフォーカルポイントとしてInter-Agency Meeting及び保健、コミュニティサービス分野の会議が、UNICEFをフォーカルポイントとして教育分野が実施されている（スケジュールは添付資料のとおり）。 NGO間の調整組織としては、NCCI（NGO Coordination Committee in Iraq）がある。2003年にNGOのイニシアティブにより、バグダッドで設立され、バグダッドとアンマンに事務所を持つ。現段階では、アンマンで月に1回程度の調整会議が開催されている。但し、NCCIはイラク国内でのNGOの調整が主たる活動となっており、周辺国のイラク人に支援の調整にどのようにかかわるのかの方針は定まっていない。ヨルダンでイラク人支援を行うNGOのリストなどを作っている（添付資料参照）。 （１） ヨルダンのイラク人支援の複合的緊急性の考慮 （長期的対応及びExist戦略の必要性）   　イラク国内において激しい暴力を伴った紛争が悪化するに従い、周辺国に逃れるイラク人への支援は緊急性を伴って必要とされている。一方で、ヨルダン国境が閉ざされており、ヨルダンに逃れるイラク人はヨルダン社会に入り込んでいる状況下、いわゆるキャンプ形成時などの緊急支援ではなく、ヨルダンのイラク人が生活を継続するための支援（法的ステイタス、教育、保健、社会心理事業）が必要とされている。また、イラク国内の状況の改善はすぐに見込めないため、国際機関、国際ＮＧＯは中長期的な対応を念頭に置いている。JPFの事業期間の原則は1年間である中、参加NGOの案件形成時は、その後の他ファンドによる事業継続の可能性を含めた事業形成を行うことが重要であろう。 （２） ヨルダン政府方針の重視   　イラク人支援において、受け入れ国であるヨルダン政府の方針に沿う支援を行うことが不可欠である。ヨルダン政府からの聞き取りの結果、ヨルダン政府がイラク人への行政サービスをヨルダン人のものと分けて考えるのではなく、既存の構造の中で対応する方針を明言している。したがって、援助団体が支援を行う際は、イラク人のみの支援だけではなく、当該分野におけるヨルダン人の弱者層も含めた支援を行う必要があり、その方針は主な国際NGO、国連機関の支援においても基本方針となっている。 　また、JPFが支援を行う際は、参加NGOが個別にヨルダン政府に対応するのではなく、日本大使館の窓口を通して1本化してほしいという要請がなされた。特に案件申請時等には、JPFによる参加NGO及び日本大使館との調整が重要である。 （３） JPFによる調整機能の強化   　（２）であげた調整を行うにあたっては、JPFの調整機能の強化が求められる。ヨルダン日本大使館からは、政府との交渉にあたって協力いただけることが確認された。ただし、事業のアカウンタビリティ及び責任の点から、JPF事務局による調整が必要であるという見解が示された。本調整は、東京からの遠隔からでは不可能であるため、少なくとも案件申請から案件開始までの間、JPF事務局スタッフを現地に派遣する必要がある。また、参加NGOが案件形成や事業実施で多忙であることが予想される中、今後政府や国連との調整を行い、全体的な情報を収集する役割を果たしたり、イラク内事業のモニタリング、シリア事業実施などを考慮することも必要であることから、長期的に調整スタッフを配置することも考えられる。 （４） 案件形成のタイミングを考慮したNGO登録戦略の必要性   　国際NGOなどからの聞き取りによると、イラク人支援を含めたNGO登録には数年間と時間がかかる例が多い。参加NGOが初めから登録手続きが必要な場合、申請結果が出るまで登録なしでも一時的に事業ができるようにする交渉が必要である。申請完了後でなければ一切事業を行えないのであれば、個別に参加NGOがNGO登録を行う場合、JPF1年間の期間設定を考えると、現時点でNGO登録が完了しているNGOでないと事業実施は厳しい。なお、今回の調査参加NGOに関しては、SCJはSCの枠組みの中の支援であるため、登録は不要。NICCOはすでに登録の申請済みである、案件開始までに許可が出るよう働きかけている段階である。KnKは政府機関とパートナーを組み支援を行うが、NGO登録が完了する前においても支援開始が可能な見込みである。 　その他、NGO登録を迅速に行う手段としては、ヨルダン政府と密な関係を持つハシミテ慈善協会やヨルダン赤新月社との連携を行う方法がある。その際、どの程度、JPF参加NGOの主体性が反映できるのか点は明確ではなく、連携の調整の際には注意が必要である。 （５） 共同調査のメリットの活用と今後の課題   　今回JPF事務局とJPF参加NGOが共同で行った調査のメリットとしては、次の点があげられる。1.アポ先負担の軽減　2.効率的及び多面的な情報収集　3.JPFのアピール強化　4.面会がよりスムースになること　5.NGO間の情報共有、協力体制強化　6.JPF事務局による案件形成時のコンサルテーション強化　などである。同時期に複数参加NGOが関心を示している場合、JPFがよりよい案件実施におけるドナーとしての責任を持つために、共同調査によるメリットを今後も多いに活用していくべきである。今回は、国連機関の方針が策定される前で、NGOとの連携可能性模索が具体的ではないため、初動調査時から国連ドナー等に参加してもらうことはできなかったが、早い段階で調査が行えたことで、早期に援助機関との関係構築を行い、複数の参加NGOの情報と知見を活用しながら、案件形成の開始ができたことは大きな成果である。     以上

Copyright ©：Japan Platform：All Rights Reserved