平成19年8月30日 特定非営利活動法人ジェン（JEN）

今回のイラク周辺国初動調査事業では、イラク国内において2003年以降継続している紛争により、隣国シリアへ避難し滞在している人々（以下「イラク難民」とする）に対し、緊急人道支援分野でのニーズ調査を実施し、事業形成を行うという目的を達成するため、JPFおよびJENが合同で現地調査を実施した。 　2007年8月14日〜22日の調査期間において、国際NGOを統括する赤新月社、現地で活動する（もしくは活動予定のある）国連機関および国際NGO、現地行政機関、在シリア日本大使館、JICAとの情報収集、協議を通じ、シリアにおいてイラク難民を取りまく現地の状況及び支援状況の調査を行った。また、UNHCRとの協力のもと赤新月社が管理するクリニックを訪問した。 　これら一連の調査から、シリアにおけるイラク難民が直面している人道危機とそれに対する支援の現状、支援ニーズについての調査結果を得た。 （1）対象地域・組織 　ダマスカス市内の国際機関、日本大使館、JICA、国際NGO、シリア政府機関、また、多くのイラク難民が滞在しているとの報告がなされているダマスカス市周辺地域（ジャラマナ、セイダゼイナブ）において調査を実施した。 （2）日程 8月14日（火） アンマン発ダマスカス着 8月15日（水） 日本大使館、シリア外務省、UNICEF訪問 8月16日（木） 赤新月社担当国務大臣、UNHCR、Premier Urgence訪問 8月17日（金） 赤新月社総裁訪問 8月18日（土） ダマスカス周辺地域の赤新月社クリニック訪問、赤新月社事務局長訪問 8月19日（日） シリア保健省、シリア教育省、UNDP訪問 8月20日（月） ICRC訪問 8月21日（火） 赤新月社国際部長、UNHCRプログラム・オフィサー、Save the Children UK訪問 8月22日（水） WFP、日本大使館訪問、ダマスカス発アンマン着 （1）シリアにおけるイラク難民の現状およびシリア政府の方針 　シリアは、イラクの西側に位置し、長い国境で接している。国連の統計によると、2007年の人口は1970万人であるが、加えて150万人以上のイラク難民を抱えている。国境が長いため、すべてのイラク人の移動を管理することは困難であり、シリア政府はイラク難民の数は少なくとも150万人、200万人に達する可能性もあることを示唆する。一方、国際機関関係者のなかにはシリア政府の見解より少ないのではないかと考える者も多い。毎日イラク難民の国境における往来は継続しており、正確な数を把握することは難しい。 　イラク難民の半数以上が首都ダマスカス市およびその周辺地域に滞在しているといわれている。残りは、中部のホムス、北部のアレッポ、東部のデア・アリゾールおよびハサケに多数滞在していると考えられているが、実態調査はダマスカス市周辺と比較すると遅れている。 　シリア政府は、イラク難民を「アラブの兄弟」として寛大に受け入れている。国境では容易に1ヶ月間の滞在許可を得ることができ、さらに3ヶ月または5ヶ月の延長も問題なく行える。子どもがシリアの学校に通う家族には、学習に支障が出ないよう合計で1年間の滞在許可が出ることもある。滞在許可期間が終了する際は、一旦国外に出て（通常はイラクの国境に向かう）、またシリアに戻る手続きを国境の入国管理局で行えば、何度でも更新できるようになっている。 　シリア政府は、イラク難民に寛容な政策を取ってはいるものの、経済面、社会面、治安面での負担に苦しんでいる。元来国家財政に余裕がある訳ではなく、また、不安定な地域に属するシリアにおいて、人口の約8％にあたるイラク難民が流入しているということを考慮すると、同国の負担が軽くないことが容易に想像できよう。 　教育の分野では、ようやく2シフト制を廃止して完全1シフト制に移行させることを目標として掲げたところ、イラクの子どもの増加により、移行が困難になっている。教育・医療サービスの提供に係る費用、水や電気に係る補助金負担の増加、警察官増員のための費用など国家財政を圧迫している。一般のシリア人にとっては、イラク難民の増加によって家賃が1.5倍にまで跳ね上がり、長く住んでいたアパートを引き払わなければならないケースも多々あり、外国人との共存には比較的慣れているシリア人にもイラク人に対するマイナスの感情を引き起こしかねない状況となっている。 　シリアの治安は比較的安定している。しかし、25歳以下の人口が65％を占め、彼ら若年層の失業率が非常に高いことから、国内治安に不安定要素を抱えているなか、大量の外国人の流入はさらなる不安定化の原因となる。 　イラク難民支援においては、受け入れ側のシリアの負担軽減も念頭においた事業を実施することが必要である。 （2）イラク難民のニーズ調査の現状 　シリアにおけるイラク難民は、難民キャンプなどに集まっているのではなく、家族・親戚、友人、元隣人を頼って都市部でシリア人と混在して生活しているため、現状を把握するのが非常に困難である。 　このようななか、フィールドにおける調査が必要とされているが、シリア政府は、各国大使館、国連機関を含めて国際機関の国内における自由な移動、調査を認めていない。日本大使館員であっても、ダマスカス市外への業務上の移動には外務省の許可を要し、イラク国境付近等敏感な地域については許可を得るのがほとんど不可能である。 　シリアでのイラク難民の調査は政府にとって微妙な問題であり、国連機関ですら十分なフィールドでの調査が実施できていない。国際NGOについては、シリア政府との活動に関する許可、合意のプロセスを経て初めてフィールドの調査を開始できる見通しであるが、シリアで活動する予定の国際NGOは、フィールドにおける調査をすることによってシリア側との信頼関係を損ねることを恐れ、国連機関、赤新月社、研究機関等のレポートに頼って事業計画を作成しているのが現状である。 　こうした状況の中、本調査でも、イラク難民の居住地域を訪問したり、直接聞き取りを行ったりすることはできず、赤新月社が管理するクリニックを訪問したのみであった。 （3）議事・訪問記録 　イラク難民からのニーズは多岐にわたると考えられるが、主なニーズは以下のように分類できよう。   1. 教育分野   　シリア政府は、イラク難民に対して学校の門戸を開いてはいるものの、地域によっては学校がシリア人の児童・生徒だけでも飽和状態にあり、受入れ拒否に遭遇しているイラク難民も少なくない。ダマスカスにおいては、平均で一教室に46名の児童・生徒が学習しており、60名に達する学校もあるようだ。経済的な困難に直面している親は、制服、文房具、昼食代、通学バス代を支払えないという理由で子どもの通学を断念している。さらに貧困に苦しむ家庭では、子どもに仕事をさせるため、学校には行かせない。また、国境まで赴いて滞在許可の更新ができない非常に貧しい層は、違法滞在の発覚を恐れ、子どもを学校に登録しないケースも多い。 　教育分野のニーズとしては、1. 学校の建設、修復、教室の増築、図書室の拡充、2. 制服、文房具等の物資支援、3. 貧困家庭に対する現金支援等が考えられる。   2. 医療分野   　仕事に就くことができず、家族・親戚の援助や貯金の切り崩しに頼るイラク難民にとって、医療費の負担は大きな問題となる。また、イラク難民を受け入れるシリア側では、薬品の不足に苦しんでいる。また、医療器具の整備も課題である。赤新月社がUNHCRとの協力のもと、各国からの難民向けクリニックおよびイラク難民が20％の医療費負担で治療を受けられるクリニックを運営しているが、数や地域が限られている。 　医療分野のニーズとしては、1. 薬品・医療器具の支給、2. 病院・クリニックの建設・運営、3. 病院・クリニックの修復、4. 看護師のトレーニングが挙げられる。   3. 水・衛生分野   　シリアでは、十分に水が確保できない状況にあり、断水が起こることもある。このようななか、JICAは節水に関する事業を展開している。イラク難民の増加によって、水の需要が増し、水不足の問題が拡大する可能性がある。UNHCRによると、給水設備の整備については政府が直接実施することが予定されており、UNHCRが関与しない唯一の分野である。しかし、一方で赤新月社は、水道施設が整っていない地域での給水車による給水事業、給水設備の建設における国際機関の協力を望んでいる。 　衛生分野については、石鹸、歯ブラシ、タオルなどの衛生キットの配布がニーズとして考えられるだろう。   4. 心理ケア分野   　アラブの人びとは、家族・親戚および友人との関係が密であるため、一般的に心理カウンセラーはあまり必要としないようではある。しかし、死を目の当たりにしてきており、また、経済的、社会的にさまざまな問題を抱えるイラク難民には心理ケアが重要な課題となっている。コミュニティ・センターにおけるレクリエーションおよびカウンセリングを通した心理ケアがUNICEFおよび赤新月社により計画されている。   5. NFI配布   　家族・親戚などの家に身を寄せ、大勢で一つのアパートに住んでいるイラク難民が多くいるが、経済的余裕がないなかで、毛布、マットレス、台所用品等の生活を始めるための必需品が入手できないケースも見られよう。上記のような生活必需品の支給がニーズとして挙げられる。   6. 食料分野   　イラク国内の治安が悪化の一途を辿るにつれて、貧困層のイラク人がシリアに移動してきており、また、過去にイラクから避難してきた中流家庭のイラク難民も貯蓄が底をつき始めている。このような家庭においては、基本的な食料である米、豆、食用油、砂糖なども十分に購入できない状態にある。WFPは食料に対するニーズに対応すべく、食料セットの支給を1ヶ月毎に実施している。基本的食料に対するニーズは高いと考えられるが、配布作業の実施団体は赤新月社に限定されている。 （4）シリアにおける国連機関の活動 　シリアのイラク難民支援において中心的な役割を果たしているのは、UNHCRである。UNHCRは先ごろ職員を大幅に増員して、イラク難民事業を拡大展開し始めている。UNHCRは多額の事業資金を得ており、問題となっているのは実施パートナーの確保である。現状ではシリアで活動する国際NGOは皆無であるため、国内の宗教慈善団体等12団体とパートナー契約を締結しているものの、大半の事業を自ら実施しなければならないことに限界を感じている。国際NGOがシリア政府および赤新月社から活動承認を得て協力体制に入れることを待ち望んでいる。支援の分野は、食料、緊急、現金、医療、教育、コミュニティ・サービスと総合的に網羅している。 　UNICEFも対策チームを近日中に設立予定で、本格的にイラク難民問題に取り組み始めてはいるが、250万米ドルという比較的小額な事業資金もドナーから確保できずにいる。分野としては、イラク人の予防接種の拡大などの医療分野、学校施設の整備などの教育分野、子どもの虐待防止などの保護分野に焦点を当てている。 （5）シリアにおける国際NGOの活動 　シリアにおいて国際NGOが本格的に活動するのは、この度のイラク難民支援が初めての試みであり、シリア側の承認に長時間を要する。すべての国際NGOはシリア赤新月社を通して外務省から活動許可を得た後、同社と合意書を締結しなければならない。国際NGOのなかには、外務省からの許可がおりなかったところもある。現在、ヨーロッパ数ヶ国の赤十字をはじめとする8つのNGOが赤新月社との合意書締結に向けての最終段階に入っており、他の8つのNGOが待機状態にある。前者に属するNGOによると、赤新月社とコンタクトを取り始めてから既に半年を経ているとのことである。合意書締結後のプロセスについては先例がないため明確な情報は入手できなかったが、具体的な事業内容について、赤新月社に加えてパートナーとなるシリア政府機関、国連機関と詰め、実際の事業実施につなげていくことが予想される。 　事業計画を作成する際には、シリア政府の意向に沿うことが要される。シリアは、イラク難民のみを対象としたシステムの構築は認めていないため、ハード面での支援においては、シリアのインフラ整備の向上につながるような事業が望まれるであろう。シリア人のなかには、イラク難民と同レベルの貧困に苦しむ層も存在するため、彼らも合わせて支援するような事業も考慮しなければならない。 （6）シリアにおける活動上の課題 　シリアにおいて活動する際には、ニーズ調査および事業内容に政府、赤新月社から制限が加えられることが課題となる。ニーズ調査においては、シリア政府との信頼関係を壊さないよう、フィールド調査の希望を出しながら、他の国際機関との情報交換によって真のニーズを見極めていかなければならない。事業内容については、国連機関、国際NGOからの助言にもあるとおり、赤新月社にコンセプト・ペーパーを提出し、同社との話し合いのなかで合意点を探っていく必要がある。事業の開始にあたっても、赤新月社と連名の銀行口座を開設しなければならず、事務所を赤新月社ビル内に置くことを要請される可能性もある。事業資金の会計処理について赤新月社は関与しない旨明言しているが、独立性を保つ努力が要されよう。 　シリアにおいては、現地日本大使館との連携も重要な課題となる。国際機関に対して懐疑的な見方をしているシリア政府にとって、長年に亘り良好な関係を保っている日本政府のバックアップがなされているNGOには安心感をもつことができる。また、国際NGOの活動に関する窓口となる赤新月社はトップ・ダウンの組織であり、総裁との交渉には日本大使館の助力が必須である。日本大使館とNGOがパートナーとして連携していくことがシリアでの円滑な事業遂行の鍵となる。 　治安については、シリアは比較的安定しており、外国人であっても普通に生活をしていくことが可能ではあるが、周辺国の影響を受けやすい地域に位置しており、動向を絶えず注視することが必要である。 （7）今後の方向性 　本調査では、フィールド訪問やイラク難民からの聞き取りによるニーズの確認ができなかったため、事業形成にはいたっていない。 事業形成のために、今後以下の準備を進めていく予定である。 外務省および赤新月社に対して、活動許可の手続きを進める。 すでに手続きの進んでいる国際NGOからのMOUの入手、事業実施プロセスの情報収集を行う。 MOU締結後、フィールドでの詳細なニーズ調査を行い、事業実施について検討する。 *JPF事務局と一緒に訪問した議事に関しては、JPF事務局の報告書に記載されているため省略する。 ICRC訪問 日　時 ： 8/20(月)　14:00〜15:00 場　所 ： ICRCダマスカス事務所 出席者 ： Mr. Irene Herbet（Delegate）、上杉（JEN） 議　事 ： 赤十字グループの活動説明 * 現在、イラク難民支援としては、赤新月社の機能向上のためのサポートを行っている。具体的な内容としては、ロジスティックス、通信、緊急支援のためのトレーニング、ボランティアのトレーニング等。 * UNHCRとの協力のもと、ノーマンズ・ランドおよびシリア国境側にある2つのイラクからのパレスチナ難民キャンプで支援活動を行っている。 * 本年の後半、シリア政府と連携して水・衛生分野の事業を開始する予定である。 結　論 ： 赤十字グループと赤新月社の協力関係、ICRCの今後の計画について確認した。 赤新月社訪問 日　時 ： 8/21(火)　11:00〜12:00 場　所 ： 赤新月社ダマスカス事務所 出席者 ： Mr. Assem Ali（Director, International Division）、上杉（JEN） 議　事 ： 今後の手続きの進め方 * 国連機関からの情報によると、Assem氏は赤新月社の機能向上のために外務省から派遣されたばかりであり、オランダ赤十字から派遣されているアシスタントと共にNGO関連の窓口となった。 * 外務省に対するジェンの活動許可申請を進めている。 * 近日中に合意書を締結する8つの国際NGOの後に8つの国際NGOが待機中である。すべての国際NGOを公平に扱いたいため、赤新月社からの情報共有や具体的な事業に関する討論は外務省からの許可がおりてからとする。 結　論 ： ジェンは現在外務省からの活動許可を申請している状態にあり、事業に関する具体的進展は許可を 待ってからとなることを確認した。 UNHCR訪問 日　時 ： 8/21(火)　14:00〜15:00 場　所 ： 赤新月社ダマスカス事務所 出席者 ： Mr. Assem Ali（Director, International Division）、上杉（JEN） 議　事 ： UNHCRとの協力可能性 * UNHCRダマスカス事務所では、十分な事業資金を確保したものの、事業実施パートナーとしての国際NGOが存在しないことが問題となっている。赤新月社との合意書を締結した後、国際NGOがUNHCRと協力体制を築くことは容易であろう。 結　論 ： 赤新月社との手続きを進める一方において、UNHCRとの情報交換、協力可能性を模索することの重要性を確認した。 Save the Children UKとの情報交換 日　時 ： 8/21(火)　17:00〜17:30 場　所 ： パルミラ・ホテル 出席者 ： Ms. Shirley Long（ERP Education Officer, Emergencies Section）、上杉（JEN） 議　事 ： Save the Children UKの事業説明 * シリアでは長期間に亘って教育カリキュラムに関するアドバイス等を行ってきた実績があるため、教育省をはじめとするシリア政府との関係が深い。これまでの事業の延長線上でイラク人も対象者に含め、コミュニティを巻きこんだ教育活動、教育カリキュラム等ソフトの分野での事業を展開する。 * 赤新月社との合意書締結が近日中に行われることが予想されており、締結後は速やかに事業を進めることができることを期待する。 結　論 ： 国際NGOの活動土壌が整備されていないなかで、相互に情報交換を行うことの必要性を確認した。 WFP訪問 日　時 ： 8/22(水)　9:00〜10:00 場　所 ： WFPダマスカス事務所 出席者 ： Mr. Philippe Puyo（EMOP Manager- Operation Refugees from Iraq）、上杉（JEN） 議　事 ： WFPの事業説明 * UNHCRとの提携のもと、イラク難民に米、食用油、豆などからなる食料セットを配布している。現在の対象者は6千数百名であるが、年末までには3万から4万名に増加させる予定である。 * 配布先は、UNHCRおよび赤新月社の登録資料によるが、両者とも未だにリストが整備されているとはいえない。 * シリアでは、食料の物価が比較的安定しており、来年に向けて現物支給よりも効率的な方法を模索している。UHNCRと共同で調査し、現金もしくはクーポンによる支給システムを確立したい。 * 配布の作業は、シリア政府によって赤新月社が担当するよう限定されている。 結　論 ： 食糧支援の現状および食料の配布が赤新月社に独占されているため、国際NGOの参入が困難であることを確認した。 在シリア日本大使館にて報告 日　時 ： 8/22(水)　11:00〜13:00 場　所 ： 在シリア日本大使館 出席者 ： 岩間一等書記官、森下三等書記官、上杉（JEN） 議　事 ： 調査報告および今後の提携 * シリアでは、政府は国際機関に対して懐疑的な姿勢を保ち、また、国際NGOの窓口となる赤新月社は総裁を頂点とするトップ・ダウンのシステムを取ることから、日本大使館の助力は必須である。独立性を確保しつつ、対等なパートナーとして日本大使館と国際NGOが提携する方向性で合意した。その際は、東京サイドの理解が必要となろう。 結　論 ： 今後も大使館側と連絡を密に取り、手続きを進めていくことを確認した。 以上

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